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《环境损害司法鉴定白皮书》全文发布
发布时间:2021-06-15 16:10 星期二
来源:司法部

编者按:为全面展示司法鉴定服务环境损害公益诉讼、建设生态美丽中国的独特优势和积极作用,在第50个“世界环境日”来临之际,现将司法部公共法律服务管理局组织编写的《环境损害司法鉴定白皮书》和10个指导案例予以发布。


环境损害司法鉴定白皮书

司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。

环境损害司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用环境科学的技术或者专门知识,采用监测、检测、现场勘察、实验模拟或者综合分析等技术方法,对环境污染或者生态破坏诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。环境损害司法鉴定解决的专门性问题包括:确定污染物的性质;确定生态环境遭受损害的性质、范围和程度;评定因果关系;评定污染治理与运行成本以及防止损害扩大、修复生态环境的措施或方案等。

近年来,全国司法行政机关切实加强环境损害司法鉴定建设和管理,努力推动环境损害司法鉴定规范化、法制化、科学化发展,有效满足了环境资源诉讼和环境行政执法等鉴定需求,为打赢污染防治攻坚战,建设美丽中国作出了积极贡献。

一、 环境损害司法鉴定统一登记制度全面确立

(一)依法商“两高”

按照《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)规定,根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项,国家对其实行登记管理。为满足诉讼活动对环境损害司法鉴定的迫切需求,自2013年以来,司法部按照《决定》规定的商“两高”程序,与最高人民法院、最高人民检察院进行多次沟通协调,最终一致同意将环境损害作为新的鉴定事项纳入统一登记管理范围。环境损害司法鉴定是《决定》颁布10年来第一个经过商“两高”程序实行登记管理的鉴定事项。

(二)实行统一登记管理

2015年12月,最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》(司发通〔2015〕117号),自此,国家对从事环境损害司法鉴定业务的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度。按照《决定》规定,省级司法行政机关负责对环境损害司法鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告等工作。在诉讼中,对环境损害有关事项发生争议,需要鉴定的,应当委托列入名册的环境损害司法鉴定人进行鉴定。

(三)明确基本管理框架

相对法医类、物证类、声像资料“三大类”司法鉴定管理,环境损害司法鉴定涉及面广、技术难度大、鉴定过程复杂,为切实规范环境损害司法鉴定工作,在环境损害司法鉴定管理制度确立之初,更加注重依法、合作、专业、规范、统一、务实,力求破解近年来司法鉴定管理工作面临的突出问题。2015年12月,司法部和生态环境部(原环境保护部)密切配合,联合印发了《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》(司发通〔2015〕118号),就环境损害司法鉴定实行统一登记管理和规范管理环境损害司法鉴定工作作出明确规定,以高资质、高水平为导向,对环境损害司法鉴定机构设置发展规划、环境损害鉴定事项范围、审核登记程序、监督管理工作等建立基本框架、作出总体设计、明确工作路径,为环境损害司法鉴定行业健康发展奠定了良好基础。

二、准入登记工作严格依法

(一)加快准入登记步伐

为满足环境资源诉讼、环境行政执法和生态环境损害赔偿制度改革等鉴定需求,2018年9月,司法部办公厅印发《关于进一步做好环境损害司法鉴定机构和司法鉴定人准入登记有关工作的通知》,提出要科学统筹本省份生态环境、自然资源、农业农村、水利、林业草原等不同部门及高等院校、社会机构等科研力量,加快准入一批诉讼急需、社会关注的鉴定机构,鼓励和引导优质科研院所、高等院校申请准入登记。司法部在全面梳理全国环境损害司法鉴定机构情况基础上,督促机构少、力量薄弱的省份,加快准入一批诉讼急需、社会关注的环境损害司法鉴定机构;加强工作督导,自2018年9月起,建立环境损害司法鉴定准入登记工作月报告制度,督促各地将准入登记工作动态及时上报,对于落实不力、推诿塞责的有关单位和人员,将严肃追责。截至2020年12月底,全国经省级司法行政机关审核登记的环境损害司法鉴定机构达200家、鉴定人3300余名,已实现除西藏自治区外的省域全覆盖(其中各地数据详见下图),为打击环境违法犯罪、建设美丽中国提供了有力支撑。

(二)实行专家评审

相对传统“三大类”鉴定,环境损害司法鉴定涉及专业领域广、部门多、技术复杂,准入登记工作审核难度大。在《决定》以及《司法鉴定机构登记管理办法》(司法部令第95号)、《司法鉴定人登记管理办法》(司法部令第96号)等现有法律和制度规范框架内,2016年10月,司法部、生态环境部联合印发《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》(司发通〔2016〕101号),将专家评审作为环境损害司法鉴定机构准入的必备环节,明确规定所有申请从事环境损害司法鉴定业务的法人和其他组织、个人,必须经过专家评审符合要求才可准入,并进一步明确了开展专家评审工作的程序、步骤及专家库的构成等。根据《评审办法》规定,省、自治区、直辖市司法行政机关应当根据申请人的申请执业范围,针对申请执业范围的每个鉴定事项成立专家评审组。专家评审组应当遵守有关法律、法规,按照司法行政机关的统一安排,坚持科学严谨、客观公正、实事求是的原则,独立、客观地组织开展评审工作。专家评审组开展评审前应当制定评审工作方案,明确评审的实施程序、主要内容、专家分工等事项。评审的内容包括申请人的场地、仪器、设备等技术条件和专业人员的专业技术能力等。评审的形式主要包括查阅有关申请材料,实地查看工作场所和环境,现场勘验和评估,听取申请人汇报、答辩,对专业人员的专业技术能力进行考核,考核后提交由评审专家签名的专家评审意见书,包括评审基本情况、评审结论和主要依据等内容。评审意见书应当明确申请人是否具备相应的技术条件、是否具有相应的专业技术能力、拟同意申请人的执业范围描述等。评审结论应当经专家组三分之二以上专家同意。引入专家评审是《评审办法》的一大亮点,通过严把准入关保证环境损害司法鉴定机构的资质和水平。

(三)细化准入条件

为规范环境损害司法鉴定机构的技术条件能力,2018年6月,司法部、生态环境部联合印发《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》(司发通〔2018〕54号),要求各地严格按照《细则》规定组织开展环境损害司法鉴定机构登记评审工作,严把准入关,为公正、客观、准确评审环境损害司法鉴定机构提供明确指引,不断提高环境损害司法鉴定管理工作水平。《细则》针对污染物性质、地表水和沉积物损害、空气污染、土壤与地下水损害、近海海洋与海岸带损害、生态系统损害和其他环境损害鉴定七个鉴定事项,分别具体规定了环境损害司法鉴定机构登记评审的程序、评分标准、专业能力要求、实验室和仪器设备配置要求等,规定对鉴定机构的评审以技术水平为核心,对鉴定人的构成以及实验室条件提出了明确具体的要求,评审专家应当在总量控制、有序发展的原则下,严格执行评审标准,保证鉴定机构质量。《细则》的出台,为推动环境损害司法鉴定机构高资质、高水平发展奠定了坚实基础。

针对环境损害司法鉴定执业管理范围和事项不够细化等问题,在制定出台《细则》基础上,2019年5月,司法部、生态环境部联合印发《环境损害司法鉴定执业分类规定》(司发通〔2019〕56号),将环境损害司法鉴定七大类鉴定事项细化为47个执业类别,对各执业类别的具体鉴定内容作出了详细说明,对于更加清晰准确地界定环境损害司法鉴定机构和鉴定人执业类别和范围,方便环境损害司法鉴定委托,切实提高环境损害司法鉴定管理工作的针对性、规范性和科学性具有重要意义。

三、环境损害司法鉴定执业环境不断优化

(一)推进标准统一

目前,与环境损害司法鉴定有关的技术规范和标准数量多、涉及面广,既有国家标准化管理部门发布的相关标准,也有生态环境部、自然资源部、农业农村部、水利部等部门依据部门职责编制的特定领域技术规范及行业标准等。但总体上看,在很多环境损害司法鉴定领域仍存在技术规范和标准空白或滞后等问题,亟待进一步规范、整理、补充和修改。为切实解决鉴定周期长、技术规范和标准不统一的问题,司法部加强与有关部门、科研机构、专家学者的联系与协作,自2017年以来开展了环境损害鉴定评估标准汇编工作,历时2年,目前已经向社会公开出版《生态环境损害鉴定评估法律法规与标准汇编》(上中下卷),为满足当前环境损害司法鉴定工作需要,引导环境损害司法鉴定人科学正确适用环境损害司法鉴定技术规范和标准打下基础。同时,司法部积极依托行业优质资源和研究力量,加强标准制定、修订和推广实施工作,2020年5月,司法部发布《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》(SF/T 0074—2020),规定了耕地和林地破坏司法鉴定的委托与受理、鉴定程序和方法及鉴定意见的要求,适用于环境损害司法鉴定领域中土地性质为耕地和林地的土地破坏鉴定。

(二)加强案例指导

为宣传环境损害司法鉴定功能作用,指导各机构开展环境损害司法鉴定工作,要求各地加大案例报送力度,鼓励参与环境损害司法鉴定工作的鉴定人积极参与案例编写,将案例报送和“12348中国法网”司法行政(法律服务)案例库收录数量作为评价鉴定机构能力水平的重要指标。每个鉴定机构原则上每个月至少向本省(区、市)司法厅(局)报送一篇鉴定案例,丰富环境损害司法鉴定案例类型,重点加强涉及污染物性质、土壤和地下水、地表水和沉积物、海洋、生态环境等的综合性鉴定案例,充分体现案例的多样性和多领域特点,不断提高环境损害司法鉴定业务水平。同时,选取鉴定过程严谨、论证充分、案件典型且贴近百姓生活的指导性案例及时编写发布,及时宣传环境损害司法鉴定助力美丽中国建设的实践和举措,不断提高社会知晓度,为环境损害司法鉴定行业发展营造良好舆论氛围。

(三)加强鉴定人队伍建设

为强化环境损害司法鉴定人法治思维,提高能力素质,适应环境损害司法鉴定技术方法不断更新和复杂案件不断涌现的情况,2021-06-15至10日,举办了全国环境损害司法鉴定人在线培训班。培训班精心邀请相关专家学者和优秀司法鉴定人,共讲授16节课程,涵盖政治理论、法律法规、程序规范、专业技术等内容。来自全国29个省(区、市)和新疆生产建设兵团共计2000余名学员参加培训,取得良好效果。同时,为适应新时代公共法律服务体系建设需要,提高司法鉴定人队伍政治素质、法律素养、专业技能和职业道德水平,提高司法鉴定质量和公信力,2021年1月,司法部印发《司法鉴定教育培训工作管理办法》(司规〔2021〕1号),明确提出制定教育培训方案,科学规划、合理统筹教育培训基地、教材、师资等建设,细化考核评估和学时管理要求,为加强环境损害司法鉴定人队伍建设奠定了坚实基础。近几年,全国各地举办不同形式的培训班对环境损害司法鉴定人进行培训,进一步提高司法鉴定人业务素质和职业道德水平,加强专业知识学习和业务能力培训。

(四)从严监督管理

近年来,司法部多次下发通知,开展“双随机、一公开”监督抽查,不断加大环境损害司法鉴定机构和鉴定人监管力度。建立健全环境损害司法鉴定黑名单制度与退出机制,对环境损害司法鉴定机构和鉴定人失信情况进行记录、公示和预警,对于存在违规收取高额费用、无故拖延鉴定期限、无正当理由拒绝接受鉴定委托、与有关人员串通违规开展鉴定等不良执业行为,或其他违反司法鉴定管理规定行为的鉴定机构和鉴定人,纳入环境损害司法鉴定黑名单,及时向社会公开,并推送给委托人,在委托前进行警示。同时拓展信息渠道,完善举报机制,鼓励有关单位和个人及时向司法行政机关举报鉴定机构委托受理工作中的违法违规问题。全面核查执业范围,动态了解、掌握环境损害司法鉴定业务开展情况,及时注销不符合法定要求的鉴定机构和鉴定人。

四、环境损害司法鉴定服务党和国家大局

(一)积极参与和支持检察公益诉讼

2019年1月,司法部与最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会等部门联合发布《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,就充分发挥各部门职能作用,在检察公益诉讼中加强协作配合,合力打好污染防治攻坚战,探索建立检察公益诉讼中生态环境损害司法鉴定管理和使用衔接机制,共同推动生态文明建设提出明确要求。为支持检察环境公益诉讼,解决司法鉴定费用高难题,2019年5月,司法部办公厅发布的《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》指出,要及时推出一批检察公益诉讼中不预收鉴定费的鉴定机构,全面梳理本省份已登记环境损害鉴定机构情况,主动与鉴定机构对接沟通,鼓励引导综合实力强、高资质高水平环境损害司法鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下,能够及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件,依法依规开展鉴定活动,出具鉴定意见,未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担。对于积极主动承担环境公益诉讼业务且不预收鉴定费的鉴定机构,各地要在政策、资金等方面给予扶持。此后,司法部组织开展了检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构推荐工作,各地司法行政机关共推荐首批58家在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构,供各级检察机关在办理检察公益诉讼案件时选择委托,为检察机关办理环境公益诉讼案件提供有力支持。

(二)服务长江经济带司法鉴定协同发展

长江经济带11省市,生态地位重要、综合实力较强、发展潜力巨大。推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策,是关系国家发展全局的重大战略。司法鉴定制度作为一项重要的司法保障制度,在服务和保障长江经济带发展中具有重要作用。特别是环境损害司法鉴定在保障长江经济带的生态安全和绿色发展方面提供重要的证据支撑。2018年6月,印发《司法部关于全面推动长江经济带司法鉴定协同发展的实施意见》(司发〔2018〕4号),提出以健全统一司法鉴定管理体制为目标,以环境损害司法鉴定为先导,推动长江经济带11省(市)司法鉴定规划布局、管理措施、执业规范、质量建设等的一体化,不断提高司法鉴定发展质量和水平,在更高格局、更大范围内推进司法鉴定行业规范、健康、有序、协同发展,引领和推动全国司法鉴定行业转型升级,保护长江母亲河,服务长江经济带发展。

(三)服务黄河流域高质量发展

为充分发挥环境损害司法鉴定功能作用,助力黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略,2021-06-15,司法部和山东大学共同组建“生态环境损害司法鉴定理论研究与实践基地”,同日在山东大学青岛校区举办“黄河生态文明专家论坛暨生态环境损害司法鉴定理论研究与实践基地成立”仪式。通过部校紧密合作,建立完善环境损害司法鉴定理论及技术体系,探索环境损害司法鉴定高端人才培养模式,组建环境损害司法鉴定技术交流与大数据网络共享智能平台和高端智库,促进理论与实践的高度融合,以环境损害司法鉴定服务黄河流域生态保护和高质量发展。

同时,主动融入京津冀协同发展,着力推动京津冀三地在环境损害鉴定管理、开展监督检查等方面政策协同,三地统一的登记评审专家库已经建立,统一的准入登记政策正在加紧研究制定。

责任编辑:武卓立
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